关于加强我区农村集体土地建房管理的建议

关于加强我区农村集体土地建房管理的建议

——由下中坝开发建设高坪房屋拆迁引发的思考

詹   永   林

一、下中坝集体土地建房管理存在的突出问题

在南充市下中坝开发建设高坪区的拆迁工作中，阻力最大、情况最为复杂、最难研判的是房屋产权的确认。而房屋产权确认的“拦路虎”则为“审批乱”、“建房乱”和“证、档乱”。这“三乱”衍生出了千奇百怪、扑朔迷离、错综复杂的个案，其中一些个案非“强拆”难以了断。

1、审批乱

一是违规多批。按国土法规定：农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。面积为每人20至30平方米；3人以下的户按3人计算，5人以上的户按5人计算。占用农用地以外的土地，增加部分每户最多不超过30平方米。2003年市国土局、建设局、规划局联合发文，规定规划区内的农民建房高度不得超过两层。但上述法规在执行过程中，变数却很大，违规多批现象相当普遍。具体表现为超标准批准建房用地和超标准批准建设楼层。二是有宅重批。按“一户一宅”之规定，在实际工作中却出现了较多的“一户多宅多证”的状况。三是未查乱批。如某村民在办证时，竟以涂改后的集体土地使用证复印件和过期12年的规划手续，办理了一栋五层楼房总面积达882平方米的房屋产权证。四是越线错批。按国土资源部相关规定,国有土地出让应该实行“招、拍、挂”。但事实上，个别村民仍以申请集体土地建房的方式获得了国有土地建房。除此，还有以罚代批、口头审批等问题的存在。

2、建房乱

一是不批自建。如擅自新建房屋，擅自改、扩建和借拆迁之机抢封阳台、抢接拖水、抢堵过道、抢加楼层等。二是少批多建。这类问题非常普遍。如有的村民占地超规定4倍以上。

三是集资合建。如以自己的名义批地交给非本组村民建房；或自己出地皮，与亲朋好友、本组村民、外地村民、非农人员等合伙建房。四是为卖超建。如某村民有安置人口2人，建五层楼400多平米，已卖4层留下1层自住，拆迁时还要求享受30平米的无房户还房优惠政策。五是租地突建。以发展农业产业化为由，承包村社集体土地和农民土地，不经报批，大肆修建各类房屋、棚舍。六是集体强建。以修建村社办公场所、村社集体企业为由不批自建的现象十分突出。

3、证、档乱

一是有证无档；二是证、档不符；三是资料瑕疵；四是证书混乱。

二、下中坝集体土地建房管理存在突出问题的原因及危害

1、宣传教育不够。在与村民的接触中发现，有不少人对《土地法》、《规划法》不够了解，不知道农村建房有用地指标控制，不知道规划许可有楼层控制，不知道建房要具备哪些手续和怎样报批？以为用自己的钱占自己的包产田土建房，也犯不到好大的法，思想认识还处在相对封闭和无知状态。这说明在农村集体土地建房宣传教育方面还存在很大的问题，相关法律法规的普及还不够，工作的透明度还不高，在基层村社还有“盲区”。

2、管理体制不顺。管理农村集体土地农民建房的，有国土、建设、城管、房管等部门，尽管有多头管理，但弊端仍为突出。一是“条、块”不顺。国土、城管、房管是“垂管”，在规划区范围的村建是“垂管”，“垂管”管“人、财、物”，而“块”上的工作仍是当地政府的事。势必形成管人不管事，管事的管不了人的状态，导致下伸部门人员因“天高皇帝远”而不受监督，在基层不作为和乱作为。二是“块、块不顺”。如国土部门执法只管批少建多，城管部门则只管规划区内的违法乱搭乱建，这种管理体制很容易形成都在管、都不管或都没管好而无单位来承担责任的状况。

3、责任意识不强。农村建房所出现的“三乱”，相当部分应归结于责任部门及工作人员的责任意识不强所致。因为建房的法规是明确的，其工作对象固定、工作性质单一，只需要工作人员严格把关，多到现场监管，办理证书严谨细心等。但一些工作人员严重不负责任，连工作的“底线”都没守住，出现问题也是必然结果。

4、检查监督不力。一是对农民建房缺乏检查、监督，没有及时发现建房中的违法、违规问题和把问题处理在萌芽状态；二是对责任单位、工作人员的工作状态和工作质量缺乏检查、监督，让问题得不到暴露和纠正，致使“三乱”现象愈演愈烈。

5、处罚力度不大。对于农村建房中的违法、违规行为，宽容大大超过了“底线”。再加之罚款多，强拆少，让既成事实合法化，使法律、法规受到严重挑战，让执法缺少应有的威慑力。“无畏”也就引发了“乱建”。

6、责任追究不严。下中坝农房建设中所反映出的“三乱”，与一些工作主管部门及经办人员的“不作为”和“乱作为”有着千丝万缕的联系，其中不排除有严重失职、渎职、腐败的问题，但没有被发现和被追究，这也暴露了制度建设上缺乏责任追究或责任追究不到位的问题。假设以管计划生育和管安全的手段来管理农房建设，其效果应当有很大的改观。

下中坝集体土地建房管理存在突出问题给社会带来了严重的危害，它制造了社会财富分配的不公平；造成了国家资源和财富的流失；导致了国家法律法规失效；增加了工程建设的阻力和成本；损害了党和政府的形象；影响了和谐社会的构建，已到了各级政府和主管部门非抓不可的程度了。

三、对我区农村集体土地建房管理的几点建议

鉴于下中坝开发建设高坪区房屋拆迁所暴露的问题，在全区具有代表性和普遍性，为了加强我区农村集体土地建房管理，特提出以下建议：

1、加强法规宣传。政府和主管部门应当利用会议、培训和“村村响”工程等多种方式，进行农村集体土地建房管理的法规宣传。乡镇国土、建管所，应以办宣传栏、印发宣传资料等方式，向村民宣传建房政策。通过普及法律法规，进一步增强农户知法、守法的自觉性。

2、加强政务公开。责任主管部门及下伸机构，应进一步实行政务公开。要将相关政策、许可条件、办事程序、办事结果公开透明，接受社会监督。建议实行农村建房申报公示制；以乡镇政府牵头，实行每月对申报建房户集中汇审制，全力打造“阳光建房”。

3、加强规范管理。要进一步建立健全各种工作制度，堵塞漏洞，提高工作质量，实行规范化、科学化管理。要规范报批要件、签字许可、证书发放，实施文书及档案电子化管理等。

4、加强检查监督。要强化对重要工作岗位的监督制约机制，要在明确岗位职责的基础上，强化检查监督。首先要强化对相关部门及工作人员的检查监督，要通过不定期的检查和抽查，要通过信访和走访，要通过群众来信举报等途径，及时发现问题和处理问题。其次要强化对农村建房修建情况的监督，建议在村组聘请土地信息员，实行违法建房有偿举报制等。

5、加强行政执法。在抓好农房建设“三到场”的基础上，实施农民申报建房承诺制（或与国土所签协议，承诺不超占超建，若超占超建，造成经济损失自负），实行农民建房巡查制，实行违法信息共享制。要加强行政执法，建立反应快速的执法队伍，要尽可能地把违法建筑控制在萌芽状态。对于已建成的违法违规建房，要坚决强行拆除，充分发挥法律、法规的威慑力。另一方面，要严格按文件规定进行拆迁补偿，不该赔的坚决不赔，不该补的坚决不补，彻底斩断违规建房的利益链，消除违规建房的诱因和动因。

6、加强责任追究。要明确农村集体土地建房管理“第一责任人”，要明确各部门和重要工作岗位的工作职责。在此基础上，实行严格的问责制和责任追究制。主管部门应本着对党和人民的事业高度负责的态度，敢于暴露问题不怕羞，敢于查处问题不护短，敢于通过“摘掉帽子”、“打破饭碗”的方式，严查重处有重大问题的责任人，以严格的管理和纪律整肃政风，弘扬正气。

7、加强目标考评。要将农村集体土地建房管理纳入政府的年终目标考核，要用抓计划生育和安全工作的力度和手段来抓这一工作，形成各级各部门高度重视、齐抓共管的良好氛围。主管部门要加强对基层所的考核考评，要细化目标内容，对重要指标要实行“一票否决”。在基层所开展一年一度的民主评议（由镇、村、组干部，群众代表组成），彻底消除管理“死角”。

8、加强队伍建设。业务主管部门要加强职工队伍的思想教育，不断强化爱岗敬业和遵纪守法意识。要加强职工队伍的专业知识教育和业务培训，不断提高业务水平和服务质量。要加强职工队伍的廉政建设，不断强化政治信仰和抵制不正当诱惑的能力。要加强职工队伍的制度建设，不断打造一支政治强、业务精、作风硬、政府放心、人民满意的优秀团队。